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长三角一体化顶层规划出炉!两个突破口引领区域跨界发展

发布者:海员网|更新时间:2019-12-03 10:38:25|咨询可以加微信:cyfu01 | 20人评论)

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图 / 21世纪经济报道

  12月1日,中共中央、国务院印发了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》(下称“《规划纲要》”),是为引领全国高质量发展、完善中国改革开放空间布局、打造中国发展强劲活跃增长极的重大战略举措。

  《规划纲要》的正式发布,意味着长三角区域一体化与“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带、粤港澳大湾区、黄河流域生态保护和高质量发展等,共同建设并相互配合,进一步完善了中国改革开放空间布局。

  《规划纲要》赋予了长三角一体化发展五大战略定位,即:全国发展强劲活跃增长极、全国高质量发展样板区、率先基本实现现代化引领区、区域一体化发展示范区和新时代改革开放新高地。

  作为纲领性文件,《规划纲要》规划期至2025年,展望到2035年,是为当前和今后一个时期制定有关专业规划和具体政策的依据。

  到2025年,长三角一体化发展取得实质性进展。跨界区域、城市乡村等区域板块一体化发展达到较高水平,在科创产业、基础设施、生态环境、公共服务等领域基本实现一体化发展,全面建立一体化发展的体制机制。

  到2035年,长三角一体化发展达到较高水平。现代化经济体系基本建成,城乡区域差距明显缩小,公共服务水平趋于均衡,基础设施互联互通全面实现,人民基本生活保障水平大体相当,一体化发展体制机制更加完善,整体达到全国领先水平,成为最具影响力和带动力的强劲活跃增长极。

  12月2日,长三角地区一体化发展决策咨询专家、中科院研究员陈雯对21世纪经济报道记者表示,《规划纲要》是在新时代背景下编制的,更加务实,更加注重带动国内发展,将发展新理念贯彻全过程,通过一体化促进高质量发展,开启社会主义现代化建设新征程。

  两大突破口

  就在《规划纲要》发布前的一个月,长三角生态绿色一体化发展示范区在上海揭牌。

  这是在长三角沪苏浙(上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善)的交汇区,跨越三个不同的行政区,共同构建长三角生态绿色一体化发展示范区,示范引领长三角地区更高质量一体化发展。

  据21世纪经济报道记者了解,这是《规划纲要》在起草阶段后调整新纳入的重要内容之一,《规划纲要》在5月13日的中央政治局会议上审议,后又进一步完善公布。

  中国城市规划设计研究院上海分院副院长孙娟此前在一次学术会议上透露,当前对长三角高质量发展构成较大挑战的是生态,研究发现约有70%的污染来自本行政区内,而在近些年的发展中,为获得更多的土地资源,各地都有大规模填湖、填河等行为,这带来了水体的消失。

  《规划纲要》中明确,要率先探索将生态优势转化为经济社会发展优势、从项目协同走向区域一体化制度创新,打破行政边界,不改变现行的行政隶属关系,实现共商共建共管共享共赢,为长三角生态绿色一体化发展探索路径和提供示范。

  另一个调整纳入的重要内容是高标准建设上海自由贸易试验区新片区。按《规划纲要》,新片区是以投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由等为重点,推进投资贸易自由化便利化,打造与国际通行规则相衔接、更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区。

  国家级智库长江产经研究院教授陈柳认为,这体现了长三角一体化的最新动向,提出了未来一个阶段的发展方向。

  “新增的两大内容体现出了中央对区域发展的高要求和支持。”陈雯对21世纪经济报道记者表示,两大内容的关键在于“引领、带动”的作用,即按照中心区、全域、全国推广的层次,逐渐放大辐射带动效应,复制推广经验,凸显出国家层面更大力度的改革决心和开放尺度。

  区域互利共赢

  《规划纲要》之所以通过设立生态绿色一体化发展示范区和自贸新片区在长三角一体化进程中先行先试,则是因为考虑到跨界发展的难度和对外开放中的探索。

  陈柳认为:

  《规划纲要》直面过去一体化中的问题和障碍,这在创新制度设计上有所体现。比如,提出通过制度设计“啃硬骨头”,要在土地、环境、财税分享等建设协同方案,建立统一规则,规范招商引资和人才招引政策,“这有利于减少政府预算的软约束,减少地方政府之间不合理的过度竞争。”

  简言之,如何贯彻落实一体化,关键在于厘清跨界发展中的矛盾是什么,相互之间最有影响的是什么,针对这些矛盾如何解决。

  而从实践中看,诸多涉及到市场的问题都已得到了共识,诸如当前先行解决的“断头路”等互联互通等基本公共服务覆盖的领域,但最大的挑战集中在资源环境和民生共享这两大领域。

  鉴于此,《规划纲要》提出,探索建立区域互利共赢的税收利益分享机制和征管协调机制,促进公平竞争。探索建立区域投资、税收等利益争端处理机制,形成有利于生产要素自由流动和高效配置的良好环境。

  “(生态绿色一体化发展示范区)三地联合建立了理事会制度,当前围绕探索一体化发展制度创新、政策支撑保障以及推进标志性重大项目三个方面确定了40多项的重点工作,按照计划稳步推进。”

  吴江区政府发言人在答复21世纪经济报道记者采访时表示,按照时间节点和任务完成情况向国家层面统一汇报。

  三地联合一体化示范区理事会的理事长由两省一市常务副省(市)长轮值,理事会作为一体化示范区建设重要事项的决策平台,坚持联合、轮值、共治和统一决策,由沪苏浙的常务副省(市)长轮值,定期召开会议,研究确定一体化示范区发展规划、改革事项、支持政策,协调推进重大项目。

  政府间合作:国企先行

  根据《规划纲要》,建立区域间成本共担利益共享机制,探索建立跨区域产业转移、重大基础设施建设、园区合作的成本分担和利益共享机制,完善重大经济指标协调划分的政府内部考核制度,调动政府和市场主体积极性。

  从具体的措施看,一是把“创新共建”放在《规划纲要》原则的首要位置,提出联合开展卡脖子关键核心技术攻关,就是要以长三角为整体参与国际竞争,体现国际竞争力;二是《规划纲要》在创新方面强调了“共同体”和“分工”,通过协同共享提高长三角的创新效率,同时通过市场机制主导和产业政策引导相结合,减少重复建设和不合理的竞争。

  据21世纪经济报道记者了解,国资体量最大的浙江省已在积极谋划,试图建设长三角国资领域的协调办公机制,进行跨区域的重大项目、投融资等工作。

  之前,长三角区域内部的合作,往往集中在国家设定的重大跨界工程上,由国家牵头、多地参与的合作模式。国资国企改革研究者宋文阁博士向记者透露,国有企业是长三角27个城市建设发展的主力军,是一市三省推动区域高质量发展的“国家队”,在某个产业链上可共同进行协同创新、并购重组、产业转移、重大项目投资融资、重大课题研究等活动,当然也可以一起金融股权合作或资本运作等,“这些合作、协同或一体化可以发挥很好的示范带动作用,为长三角一体化做出国有经济贡献,实现区域国有企业高质量发展。”

  评论:长三角一体化须在不同主体间建立激励相容机制

  长三角地区历来有着密切的内部联系,改革开放以来也是全国开放程度最高、发展最活跃的地区之一,具有走向一体化的先天优势和动力,而且近年来一体化发展已经全面提速。不过,长三角一体化也面临诸多挑战。

  尽管目前长三角地区商品市场、要素市场和产权市场的一体化在稳步推进,对市场的监管也在迅速走向一体化,但不可否认,由于不同行政区划之间的利益矛盾等原因,长三角地区依然存在着一定的市场体系分割、自由贸易受阻等问题。不同的行政主体具有不同的利益追求和价值取向,其职责边界也可能产生重叠,这可能与一体化的共同目标产生冲突。长三角各城市的自然禀赋相近,也可能导致产业结构的趋同化问题。这就在政府职能转变、地区之间产业政策协同等方面提出了新的挑战,必须在不同城市及不同行政主体之间建立起激励相容机制,引导其为一体化的共同事业而努力,而不是各行其是。

  长三角地区尽管基础设施发达,但未来仍有巨大的提升空间。基础设施的发展对于不同地区的经济具有正向效应,但各地可能更想享受基础设施一体化带来的便利而不愿付出成本,这种思维可能影响这些公共品的提供。这就需要从全局角度进行统筹规划,让长三角地区的基础设施布局和建设态势变得更为合理,更能促进全地区经济的增长。

  与此相似的是,尽管长三角地区城镇化水平很高,但这里也是吸引全国外来人口流入的重要地区,面临着巨大的农村人口市民化压力,而加快推进这方面的改革也可能给一个城市或地区带来红利。目前必须充分调动不同地区的改革主动性和积极性,让改革成果带来正面示范效应,引领整个长三角地区的公共服务质量的进步,转向以人为本的发展道路,为地区经济发展奠定坚实的基础。

  长三角总体上是全国政府治理经验比较完善、水平比较高的地区,但这方面仍有一些可以继续进步的地方。和其他地区一样,长三角地区也在一定程度上存在着重复建设、产业布局不合理、环保压力增大等现象。整个长三角地区必须树立起区位经济意识,不同城市的主政者必须从全局的角度看问题,意识到一荣俱荣一损俱损的协同效应,用互利共赢思维来取代传统的各家自扫门前雪思维。

  当然,解决这些挑战的根本途径,一是进一步深化市场经济改革,发挥价格机制的作用,充分发挥市场的资源配置功能,以清除地方保护和行政壁垒,破除不当的政府干预带来的低效率问题,把政府的角色限定在健康的守夜人的范围之内;二是进一步加强法治建设,整理和清除那些约束区域经济发展的地方性法律法规,让整个长三角地区的市场主体能够在统一清晰的法律规则环境之中运行,从而让企业对自身和整个地区未来的经济发展前景形成稳定的预期,树立起坚定的信心。

  总之,长三角一体化的发展日新月异,若能突破仍然存在的一些瓶颈,便能锦上添花,更上一层楼。未来长三角发展将和“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设相互配合,使中国改革开放的空间布局变得更加完善。这在全球形势风云变幻、保护主义兴起的大背景下,对于中国经济发展也具有极其重大的战略意义。

  来源:21世纪经济报道  王海平


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