船舶安全检查侵权的申诉与复审--船舶管理圈- 船舶管理频道

一、申诉与复审的概念与依据
正像国际争端的解决，虽然有国际法院和其他国际性法院作为司法解决方式，但是运用最多的还是谈判、调停或斡旋等非司法方法。在我国尤其如此，虽然法律规定了公民的行政复议和行政诉讼救济权，但是运用的最多的却是申诉、信访等非司法途径。在航运领域，船东或经营人如果认为港口国PSC机构侵犯了其合法权利，往往不会直接采取司法方法，例如向法院提起诉讼，最多的还是运用非司法方法或准司法方法。为了快速有效地解决由于不当滞留船舶引起的争端，各地区备忘录或各国相应的建立了船舶的申诉或复核的程序制度。
（一）申诉与复审的概念
申诉，英文Complaint, 是指当事人在权利受到侵害后向有关国家机关提出的权利保护的要求。申诉因所使用的场合、对象的不同而有不同的理解。如果运用于行政领域，是指当事人或其法定代理人对行政机关做出的具体行政行为不服，向作出该行为的行政机关或其上级机关提出重新作出新的具体行政行为的请求。如果运用于刑事领域，则是指当事人及其法定代理人对已经发生法律效力的判决、裁定、调解等，认为确有错误，向原审人民法院和上级人民法院提出的重新处理的一种诉讼请求。对于行政领域的申诉，一般意义是内部机构的自我解决，不涉及法定的程序（Official Procedure），如复议和诉讼程序。
复核，英文Review，一般是指在有关国家机关对其申诉作出答复后，当事人对答复仍不服时，当事人向上一级机关提出的对前一个机关的答复进行重新审查的要求。Paris-MOU最早提出了复核制度，Tokyo-MOU也于2005年成立了复核小组，开始实施PSC滞留的复核制度。作为亚太备忘录主要成员国之一，我国也于2005年发布了相应的不当滞留船舶申诉与复核制度。
（二）申诉与复核的法律依据
1.国际法依据。UNCLOS第232条规定了“各国应对这种损害或损失规定向其法院申诉的办法”，其特指向法院提起的行政诉讼。经A.1052（27）修订的《港口国监督程序》以及Tokyo-MOU都对船公司的申诉权做了规定。例如，《港口国监督程序》第2.3.11规定：“公司或其代表有权对港口国当局采取的滞留行动提起申诉。但该申诉不导致滞留的中止。PSC官员应该告知船长其申诉权。”
2.内国法依据。行政法治原则要求各法治国家必须建立公民权利受到侵害时的救济渠道。这些救济权利除了复议、诉讼之外，应当包括陈述、申辩、申诉等基本权利。在我国，行政相对人对行政机关作出的侵害自身权益的行政行为有异议时，提出申诉是其最基本的权利。为了有效地解决船舶滞留引起的争议，中国海事局制定颁布了《滞留复审程序》以及《国际航行船舶境外滞留应急处理和跟踪处置暂行办法》， 以快速有效地解决争议，维护我国船东权益。但是，在一些西方国家也有不同，例如澳大利亚，如果船方滞留决定不满时，需要直接向法院起诉。
二、亚太地区PSC滞留申诉与复审程序
根据经A.882（21）修订的《港口国监督程序》第2.6.11以及亚太备忘录3.15的规定，Tokyo-MOU建立了滞留复审小组（Tokyo-MOU Detention Review Panel，Tokyo-MOU DRP）。亚太地区PSC滞留复审基本程序是：


（一）依照国内程序提起申诉
Tokyo-MOU DRP规定，船长拟对备忘录成员当局作出的滞留决定提出申诉时，建议应当按照成员国或地区内部的程序实施。为便利船东或船长向各成员海事主管当局提起申诉，Tokyo-MOU公布了各成员的申诉渠道(Appeal Procedures of Member Authorities of the Tokyo MOU)。我们对亚太备忘录18个成员国公布的申诉渠道进行了综合分析，认为可以概括为以下几种类型：
1.无法定的申诉救济制度，可以直接向法院提起诉讼。作为一个法治成熟国家，澳大利亚实行的是完全法治主义，政府的一切行为要依法而行并只受法院监督。申诉制度作为一个非司法的救济途径，在澳大利亚尚无建立。所以，澳大利亚AMSA声明：“我们只有一个非正式的申诉渠道，也就是关于PSC的申诉可以在接到滞留滞留通知后尽快向执行检查的管理人员提出申诉；正式的国内申诉，相关人员可以依据《行政诉讼审判法（1975）》向澳大利亚行政诉讼法庭提出”。
2.通过立法的形式确立船舶滞留申诉复核制度，基本相当于我国的行政复议制度。加拿大、智利、香港、日本等国家或地区的相关海事立法确立了船舶滞留争议的申诉复核救济制度。加拿大依据RDIMS 3943907(Review of Detention Orders by the Marine Technical Review Board),规定船方授权代表可以在30日内向MTRVB(Marine Technical Review Board)提出复核申请。智利依据Circular 0-71/004，规定船方可以向当地海事当局提出申诉。在香港，船东、代理人或者船长可以依据《商船安全条例》向海事处处长提出申请，要求处长重新检验船舶。如果船舶在日本被滞留，船方可以依据日本《行政申诉法》在60日内提起申诉。
3.无相关申诉立法，通过内部规则形式确立申诉复核制度。在中国，一般认为，对行政机关的行政处理决定有异议的，可以提起申诉。但是关于申诉没有具体的法律规定，只是作为一种习惯而被承认和存在。为了明确船舶滞留的申诉渠道和程序，中国海事局颁布了《船舶滞留复审程序》。根据该工作程序，船舶所有人或经营人（以下简称申请人）可自船舶滞留通知书签发之日起30日内，向中国海事局提出复审的申请。
4.无申诉立法及相关制度。印度尼西亚、斐济、瓦阿奴图等国家没有关于船舶滞留的申诉立法，也没有建立相关的行政规则。印度尼西亚海事当局声称：“印尼国内法没有对滞留船舶的申诉作出任何规定，但是PSC总部会对有关PSC滞留的申诉加以考虑”。瓦阿奴图没有任何关于PSC滞留的申诉程序。
（二）国家间海事主管当局交涉
Tokyo-MOU DRP规定，如果船东或者经营人不愿依据成员国规定的程序进行申诉，但是仍然对滞留存有抱怨时，可以通过船旗国或者船旗国认可的组织提出这种抱怨，船旗国或者船旗国认可的组织可以要求港口国重新考虑滞留决定。在被要求时，港口国应当对滞留决定进行调查并将调查结果通知船旗国或其认可的组织。如果港口国改变了滞留决定，还应当将信息通报备忘录秘书处。
实践中，由于各国对本国船舶在境外被滞留十分重视，经常引起各国海事主管当局之间的交涉，以维护本国船东的权益和本国船队的声誉。例如，2005年7月18日，某国籍“SXX”液货船在中国接受PSC检查。检查中，PSCO发现6项缺陷，其中有2项是性质严重的可滞留缺陷，分别是热带淡水载重线已被海水浸没（超载）、船体载重线上勘划的船级社标志与证书不一致，决定对该船舶实施滞留。随后，船公司就超载事项分别向船旗国和海事局提交申诉函，要求收回超载项滞留令，并提出具体的理由。与此同时，船级社就载重线与船级社标志不一致事项向海事局提交申诉函，要求收回船级社标志项滞留令。作出滞留决定的海事局收到申诉后，经研究维持对该船的滞留处理意见。
（三）亚太备忘录复审
Tokyo-MOU DRP规定，如果船旗国对港口国复审的结果不同意，可以自船舶解除滞留后90日内向备忘录秘书处提请复审。提请复审的材料应当包括全部有关滞留的信息，并且用英文书写。秘书处接到申请后，将成立一个由三个主管当局组成的复审小组。三个主管当局按照字母顺序选定，但是不能包括当事的港口国和船旗国。秘书处会将申请复审的情况通报港口国并邀请其提交相关的信息。
依据船旗国和（或）其认可组织以及港口国提供的材料，复审小组对检查的程序和技术方面问题进行综合考虑，并交换彼此的意见。对于复审小组成员的意见，如适当，秘书处将形成最终意见通报船旗国或其认可的组织。对于复审小组与港口国之间的详细通信内容将作为一个内部事项。
如果复审小组的意见支持船旗国或其认可组织的申诉意见，港口国应当对其滞留决定进行重新考虑。复审小组的决定虽不具有强制力，但是可以为港口国修正其已经输入APCIS的数据、通报秘书处和APCIS管理员提供正当的理由。复审小组的审查结论不能成为要求经济赔偿的证据。如适当，秘书处将把港口国采取或者没有采取的行动通报船旗国及其认可的组织。
三、我国的船舶滞留复审制度与意义
作为亚太地区PSC备忘录的主要成员之一，我国海事主管当局在我国总体法律、法规的框架之下，建立并完善了我国的船舶滞留申诉与复审制度，即《船舶滞留复审程序》。这一方面是为了符合亚太备忘录的要求，另一方面也是为了快速有效地解决船舶滞留争议，减少不必要的争诉。
（一）船舶滞留复审程序
1.申诉的适用范围。我国的滞留复审程序不但适用于PSC滞留复审，还适用于FSC滞留复审。同时，对于中国籍船舶在国外PSC被滞留，如果船舶所有人或经营人认为滞留措施不当而向中国海事局提出申诉并请求交涉时，也适用此程序。
2.申诉的期限与内容。船舶所有人或经营人可自船舶滞留通知书签发之日起30日内，向中国海事局提出复审的申请。复审申请应以书面形式提出，其内容包含但不限于以下事项：复审的申请书；详实的事实经过；船舶安全检查报告或港口国监督检查报告复印件及其他文书资料；申请人认定不当滞留的理由和具体要求。
3.复审小组复审。中国海事局在收到上述申请材料之日起5个工作日内成立滞留复审专家工作组，并将工作组的组成情况告知申请人。进行复审原则上采用书面审查的方式，但申请人提出要求或专家工作组成员半数以上认为有必要时，可以召开专家工作组会议，向有关组织和人员调查情况，听取申请人的意见。申请人提出召开专家工作组会议，其相关费用由申请人承担。专家工作组成员对船舶检查官发现的船舶存在的缺陷的严重性、对船舶实施滞留措施的依据的适用性和充分性进行技术审查和评价，并评判采取滞留措施的正确性。
4.复审结论及处理。专家工作组组长负责汇总各专家的评价意见，形成专家工作组报告并提交中国海事局。中国海事局收到专家工作组报告后，及时做出相应处理。对于未发现存在明确偏差的专家工作组意见和建议，中国海事局原则上予以采纳。
对于中国海事局受理的我国海事机构作出的PSC或FSC滞留申诉，中国海事局应书面回复申请人维持或撤销滞留决定，并提出相关后续措施。对于中国籍船舶向中国海事局申诉并提请向港口国交涉的情形，中国海事局视专家工作组意见决定是否向港口国海事主管机关或东京备忘录秘书处提出交涉，并通知申请人。
（二）建立我国滞留复审制度的意义
1.避免船舶不当滞留，履行国际法义务。“滞留船舶是一个涉及诸多问题的严重事件”， UNCLOS和国际海事公约一再重申，在实施PSC检查时，应尽可能避免船舶被不正当的滞留或延误。然而，由于PSC检查是涉及高度专业性、技术性的检查行为，再加上对于缺陷的判定要受到各国历史的、地理的、文化的巨大差异以及不同地域对缺陷的容忍程度不同的影响， 故不当滞留的产生似乎不可避免。通过赋予船东对滞留船舶的申诉权利，既是履行国际法义务的必需，也能很大程度上通过主管当局的自我纠正，避免不适当的滞留。
2.维护我国船东权益和我国船队声誉，履行政府公共服务职能。2009年，媒体以“中澳PSC交涉成功，澳首次撤销中国籍船舶滞留决定”为题，报道了广东粤电航运公司“粤电6”轮被澳大利亚海事局滞留后，中国海事当局出面与澳大利亚海事局交涉，最终促使澳当局撤销滞留决定的过程。报道认为“滞留申诉的成功，提振了中国籍船舶在目前‘寒冬’形势下应对国外PSC检查的信心，维护了中国船旗的良好声誉，显示了我国海事部门运用专业技能，主动服务航运企业，维护中国船旗质量和声誉的能力和水平……”。 其实，在中国海事局实行复审制度后，已经多次针对中国籍船舶的PSC滞留向外国海事主管当局提出交涉，很好的维护了我国船东权益和我国船队声誉。
3.减少行政争诉，提供快捷的争议解决途径。由于船舶被滞留对船东的巨大影响，一般情况下，如果船东认为滞留存在任何的不当，都会寻求救济以期港口国能够改变滞留决定。如果没有申诉的渠道，船方可能采取行政复议、行政诉讼等法律救济途径。在无法达到目的时，可能还会向亚太备忘录提请复审，或者由此而引发国家之间的责任问题。所以，建立畅通的申诉救济渠道，通过船方与海事当局的直接交流，可以将“矛盾”解决在内部，不但可以促进争议的快速解决，也能减少诉累。实践中，我国海事机构通过受理申诉的形式解决了很多PSC滞留争议。